人民法院:即便是拆违,建筑材料的价值也应当收到保护

       

作者:李健、任夏青(上海市第二中级人民法院)

原载:《中国行政审判案例》第2卷第79号案例

【裁判要旨】

原告未经规划管理部门许可,擅自搭建的建筑物、构筑物虽被认定为违法建筑,但原告对该建筑物、搭建物的建筑材料享有所有权。被告强制拆除违法建筑后,将拆下的部分建筑材料运离现场并作处理,缺乏法律依据,属违法的事实行为,应承担行政赔偿责任。

【案情】

原告上海彭浦电器开关厂

被告上海市闸北区人民政府

原上海市闸北区规划局(以下简称闸北区规划局)于2009年2月18日作出闸规查(2009)第(011)号限期拆除违法建筑决定,认定原告上海彭浦电器开关厂(以下简称彭浦厂)未办理建设工程规划许可证,擅自在本市彭浦路4号厂区1号、2号、3号房楼顶搭建580平方米建筑、搭建地面棚300平方米,根据《上海市城市规划条例》第五十九条第一款规定,上述建设行为属违法建设。故限原告于同年3月5日前自行拆除上述违法建筑。因原告彭浦厂未在规定的期限内自行拆除违法建筑,被告上海市闸北区人民政府(以下简称闸北区政府)遂根据原闸北区规划局的申请,于2009年3月23日向原告发布拆除违法建筑的通告,并于2009年7月28日组织相关部门对原告厂区内的违法建筑实施了强制拆除。执行强制拆除的人员将从地面棚上拆下的部分彩钢板运离现场。

原告彭浦厂诉称:2009年7月28日,被告闸北区政府对原告厂区内1、2、3号房楼顶建筑、地面棚、自行车雨棚等实施了强制拆除,并将拆下的彩钢板等建筑材料运走,还拿走了原告的十余只电表。而依据我国《物权法》等相关法律规定,即使原告厂内的部分建筑物被确认为违法建筑,原告对该部分建筑物的建筑材料仍享有所有权,且作为被告强制拆除依据的闸规查(2009)第(011)号限期拆除违法建筑决定,也没有没收原告彩钢板等建筑材料的内容。故向法院起诉,请求:1、确认被告在2009年7月28日对原告执法中侵占原告彩钢板、电表等物品的行为违法;2、判令被告返还原告彩钢板、电表等物品。

被告闸北区政府辩称:因原告未在闸北区规划局闸规查(2009)第(011)号限期拆除违法建筑决定规定的期限内,自行拆除违法建筑,闸北区政府依法组织相关部门实施强制拆除。当时,执法人员运离现场的是拆下的建筑垃圾,没有侵占原告诉请返还的财物。原告在没有向被告提出赔偿申请的前提下,直接向法院提起诉讼,不符合法律规定。

经庭审质证,被告认为除将拆除下的彩钢板作为建筑垃圾运走外,其没有侵占原告主张的电表等财物。原告则强调,拆下的彩钢板等物品有使用价值,原告对这些财物享有权利。被告实施强制拆除后,原告曾多次向被告及上海市人民政府信访办提出书面请求,要求返还财物,但没有收到任何答复。

【审判】

一审法院经审理后认为,因原告未在原闸北区规划局闸规查(2009)第(011)号限期拆除违法建筑决定规定的期限内,自行拆除违法建筑,闸北区政府根据该局的申请,依法组织相关部门实施强制拆除,该强制拆迁行为是对限期拆除违法建筑决定的执行行为,并没有设定原告新的权利和义务。原告在本市彭浦路4号厂区1号、2号、3号房楼顶搭建的建筑物及在地面空间搭建的地面棚,虽已被上述限期拆除决定认定为违法建筑,但原告认为其对被拆除建筑物、搭建物的建筑材料享有权利的主张,能够成立。被告实施强制拆除后,原告曾多次向被告及上海市人民政府信访办提出书面请求,要求返还财物,但没有收到任何答复。原告现向法院提起本案诉讼,符合法律规定的起诉条件。原告在诉讼中提供的强制拆除现场的DVD光碟,可以证明执行强制拆除的人员将拆下的部分旧彩钢板运离现场的事实。这部分旧彩钢板尽管被使用多年,但在原告认为仍有使用价值的情况下,被告的执法人员将其作为建筑垃圾进行处理确有不当,被告应依法予以返还。鉴于旧彩钢板是被告在强制执行过程中从违法建筑上拆下已被使用多年的建筑材料,被告的强制拆除行为无法保证全部建筑材料整体的完好无损,且被告已将拆除的建筑材料作为建筑垃圾予以处理,客观上无法返还,故被告应对被执法人员运离执法现场,尚有使用价值部分的彩钢板等建筑材料酌情折价赔偿。至于原告要求确认被告侵占其电表等其他物品的行为违法,并判令被告返还的诉请,因原告未能在诉讼中提供证据证明被告实施了该项事实行为,法院难以支持。据此,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定,判决确认被告上海市闸北区人民政府在2009年7月28日对原告强制执行中将拆下的彩钢板等建筑材料运离的行为违法;被告上海市闸北区人民政府应在判决生效之日起十五日内赔偿原告上海彭浦电器开关厂建筑材料折价款人民币5,000元;对原告上海彭浦电器开关厂的其他诉讼请求,不予支持。

律师说法

关于所遭受损害数额如何确定

行政赔偿,属于国家赔偿的一种。国家赔偿由于产生的原因、赔偿主体、赔偿范围、赔偿程序等方面的不同,因此与民事侵权赔偿大相径庭。

所以,对行政事实行为造成损害赔偿范围确定和赔偿额的计算方式,要充分考虑产生原因、双方相对关系等因素。

本案中,法院对被告擅自运离并处理的彩钢板等建筑材料的价值认定,实体上主要考虑了两大因素,即建筑材料的残余价值以及其可再利用性。就其残余价值而言,该部分建筑材料已经使用多年,必然产生折旧,且该建筑材料是违章建筑的拆除物,必然会有合理损耗,这点从原告提供的现场拆除光盘中可以得以印证。就可再利用性而言,该部分材料由于陈旧和损坏较为严重,其可利用率相对较低。

此外,臧律师认为,人民法院在此基础上,不能仅仅对彩钢板等建筑材料的价格抽样调查综合评估结果,取其中间状态,还应当充分考虑房屋被拆除后材料的可替代性。尽管材料折旧系不争的事实,但是市场上并不能保证始终供应与被拆所得材料相同或相似的材料,这就造成了虽然被拆除材料价值不高,但是被拆除人需要重建相应用途的房屋/建筑(在合法建设的前提下),需要花费更高的成本来采购新的材料,如果没有行政机关违法拉走建筑材料的行为,被拆除人完全可以收集被拆材料用于新建筑的建设。对于此点,亦应是审判过程中对于损失认定重要的一点,但是在司法实践当中,对此却是很少有予以考虑的。